戴彦德，国家发展和改革委员会能源研究所，所长，研究员

 

    李克强总理在今年政府工作报告中指出，要培育壮大节能环保产业，发展绿色再制造和资源循环利用产业，使环境改善与经济发展实现双赢。发展节能环保产业，是培育发展新动能的重要内容，是建设生态文明的重要举措，是提升绿色竞争力的必然选择。

    一、节能环保产业发展态势良好

    在国家一系列政策引导下，近年来节能环保产业发展呈现四大特点：

    一是快速发展。据测算，“十二五”期间我国节能环保产业增速保持在15%左右，2015年节能环保产业总产值达到4.5万亿元，从业人数达到4000万人。一批龙头企业逐步形成，2015年A股上市的节能环保公司达78家，其中21家净利增幅在50%以上。

    二是提质发展。行业技术水平显著提升，如山东景津环保股份公司生产的污泥压滤设备出口100多个国家和地区，占全球份额的60%。产品附加值不断提高，龙力集团利用玉米芯生产木糖醇、低聚木糖、阿拉伯糖等，广东科达机电股份公司利用粉煤灰生产高仿石材、艺术墙面等高端陶瓷制品，实现废弃物高值利用。

    三是创新发展。小城镇、园区等环境综合托管积极推进，如南海绿电为佛山市南海区提供垃圾处理、污泥处理、餐厨废弃物处理、垃圾渗滤液的一体化协同处理服务，取得很好的综合效益。合同能源管理由效益分享模式向效益分享、节能量保证、能源托管、融资租赁等多种服务模式组合转变。业内大众创业、万众创新蓬勃发展，高校教师、科研人员带着技术专利创业，加速了技术的转化应用。

    四是集聚发展。行业内并购数量和金额大量增加，2015年环保公司并购案超过130起，涉及交易金额超过400亿元，节能环保产业“多而弱”、“小而散”的状态正在改变。全国涌现了一批节能环保产业园区，如宜兴环保产业园集聚几百家企业，成立了环境医院为客户提供一站式服务；番禺节能园将产业发展、技术平台、融资、上市等融合在一起，为入园企业提供优质服务。

    二、存在的主要问题

    一是恶性竞争问题凸显。近两年，大量资本进入市政环境基础设施等领域。为抢占市场份额，部分企业通过“实业亏损，资本市场来补”的模式颠倒成本价格关系，“价格战”愈演愈烈，垃圾焚烧发电中标最低价在半年时间内从48元/吨降低至18元/吨，污水处理价格从1-5元/吨以上迅速降低到0.4元/吨，专家测算远低于成本价。低价中标对项目未来建设运营带来很大风险和环境隐患，低价竞争使得劣币驱逐良币，严重影响产业整体的提质升级，不利于节能环保产业供给侧改革。

    二是中小企业融资难、融资贵问题仍然突出。节能环保行业大多是技术型、轻资产企业，融资难问题突出，也难以从特别建设基金中得到支持。如山东永能节能环保服务公司反映合同能源管理收益权质押不被银行受理，企业仅有的1200万元贷款是以私人房产做抵押贷出的，社会融资成本达15%。

    三是企业经营风险增加。近年钢铁、煤炭等行业业主支付意愿普遍下降，违约现象严重，延迟支付、不足额支付、拒不支付的现象大量增加，节能环保公司应收账款逐年提高，企业资金压力不断累积。

    四是支持政策弱化。财政方面，节能技术改造财政奖励、合同能源管理财政奖励、夏热冬冷地区既有建筑节能改造补贴等一系列财政奖励政策近年来相继退出。税收方面，2015年6月资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录调整后，环保产业协会测算，污水、垃圾等领域企业增值税较调整前提高了30%-50%，相关项目投资回报率降低10%左右；资源综合利用认定取消后，部分地区税务部门缺乏对综合利用的专业判断，企业反映申请税收减免难度大大增加。

    五是政策波动带来产能过剩隐患。一些时间紧、要求严的政策会在短期内创造大量需求，之后又急剧萎缩，对行业发展产生巨大冲击。如正在开展的火电行业超低排放和节能改造，要求东、中部地区分别在2017和2018年前完成改造。这一政策使相关装备供应企业快速成长，如生产电除尘器的菲达环保今年一季度增加值较去年上涨了30%。但该市场在2018年后将快速萎缩，可能会导致超低排放设备的产能过剩。

    六是部分管理办法滞后。部分政策标准缺乏定期更新机制，落后于产业发展。如《报废汽车回收管理办法》于2001年颁布，报废企业的资格认定、管理模式、环保要求等不符合市场现状，亟待修订。一些污水处理的标准偏低，不适应水环境改善的要求。

    七是市场活力有待进一步释放。市场对新技术接受程度不高，为了避免风险，业主注重对已有业绩的考察，新技术进入市场的“第一步”十分困难。危险废物管理资格审查严格。推动绿色消费缺乏有力管用的办法，目前主要依靠教育、宣传等“软手段”，缺乏行之有效的激励约束机制。

    八是“邻避”问题依然制约产业发展。随着人民环保意识不断增强，群众不愿意环境基础设施建在自家附近。广州市为了布局垃圾焚烧厂，曾组织1000多居民赴日参观，拖延了建设进度，增加了建设成本。

    三、政策建议

    （一）规范市场秩序

    针对恶性竞争问题，要探索改革环境基础设施建设的招投标机制，大幅增加技术标权重。细化合同中的经营条款，坚决打击中标后提价等行为。定期公布中标中间价，加强对市场的合理引导。重点督查低价中标项目，对运营不达标的企业要立查立改，情节严重的要追究相关责任人法律责任。

    （二）优化市场环境

    研究设立节能环保产业发展担保基金和保险制度，切实降低企业融资成本和违约风险。强化违约惩戒，对不遵守合同约定的市场主体纳入诚信管理体系，实行负面清单管理。建立健全能效、水效标识制度，打击能效虚标，加强能效标识的宣传推广。完善节能产品认证制度，扩大节能产品认证范围。发挥行业协会作用，探索建立行业内的仲裁、惩戒机制。加强对新技术的甄别和推广，切实解决新技术入市“最先一公里”的问题。

    （三）扶持产业发展

    完善财税支持体系，尽快调整节能、节水、环境保护专用设备企业所得税优惠目录和节能节水项目企业所得税优惠目录，建立定期更新机制。大力发展绿色金融，规范完善绿色信贷制度，探索采用碳排放权、排污权、用能权、用水权等收益质押等方式进行增信担保。强化直接融资，进一步宣贯《绿色债券发行指引》，鼓励企业发行企业债募集资金，研究设立国家绿色发展引导基金。在城镇化规划过程中，对环境基础设施优先布局、优先建设，尽量减少“邻避”现象。紧抓“一带一路”战略机遇，鼓励和引导节能环保产业“走出去”，以市政基础设施建设为突破口，为其他国家提供高质绿色服务，展现我负责任的大国形象。

    （四）拓展产业空间

    继续完善法律标准的倒逼机制，扩大节能环保标准覆盖面，制修订产品能耗、水耗及终端能效、殊效标准，提高产品的资源环境准入门槛。加强环保执法和节能监察，严肃查处违法违规行为。引导绿色的生活消费习惯，探索建立绿色消费积分制，鼓励居民通过购买绿色产品、垃圾分类、使用环保购物袋等方式积累绿色积分，用于在全国超市、连锁快餐店等购买商品或服务。研究制定垃圾强制分类制度方案。创新商业模式，引导资本从水务、大气、固废等领域专项向农村污染整治、土壤污染整治等领域转移，全面提高行业绿色竞争力。