【编者注】

此文是解振华在2017年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞，发言稿由解振华和中科院科技战略咨询研究院副院长王毅共同完成。

 

生态文明建设是以习近平同志为核心的党中央准确把握我国发展阶段特性、为实现中华民族永续发展所做出的重大战略决策。十八大以来，党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措；十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会将绿色发展纳入新发展理念。过去几年，中央对生态文明建设的部署，频度之高、推进力度之大，前所未有。

完善国家生态文明建设的治理体系、提高治理能力，是中国特色社会主义生态文明建设理论与实践的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。过去几年，在党中央的带领下，国家治理体系和治理能力现代化取得积极进展，生态文明体制改革的“四梁八柱”逐步确立。与此同时，体制运行中一些深层次的问题与矛盾依然存在，制度建设的系统性和完整性问题比较突出，在很大程度上制约了生态文明治理体系的效力发挥，难以支撑生态环境质量全面改善和生产发展、生活富裕、生态良好文明发展道路的可持续目标的实现。

一 我国的发展转型与生态文明治理体系改革

我国的发展转型任务是前所未有的复杂和艰巨。改革开放以来，我国取得了巨大的经济成就，但也在短时期内出现各种资源环境问题，并呈现明显的压缩型、复合型特征。压缩型表现为工业化国家200多年发展过程中陆续产生的问题，在我国短期内集中涌现出来；复合型突出表现为资源浪费、环境污染与生态破坏相重合，国内能源环境问题与全球气候变化问题相叠加。可以说，当前我国面临的资源环境问题是前所未有的，要在工业化和城镇化过程中同步应对各项挑战，任务的复杂性和艰巨性也是世所罕见。

应对这些挑战，单靠传统环境管理体制机制是远远不够的。20世纪80年代以来，我国逐步建立了生态环境保护法律法规和管理体系，在“三河三湖两区一市一海”等重点流域和区域实施了大规模治理，但由于面临三个方面的体制性、结构性问题，环境保护难以取得显著进展和效果：一是发展阶段问题，即持续、快速的经济增长，加之发展方式粗放，使得资源能源消耗长期处于高位，相应带来一系列伴生的环境污染生态破坏问题；二是经济体制改革问题，即政府职能转变和市场化改革不到位，偏重GDP的党政干部考核导致政府过度追求经济增速，放松环保要求；三是环境管理体制机制自身与时俱进不够、存在一系列缺陷。

展望未来，一个基本共识是只有逐步达到三方面转折，我国的生态环境质量才能出现根本性转变。一是经济发展方式由资源和要素驱动向创新驱动转型，绿色生产和消费方式逐步形成；二是随着工业化、城镇化、农业现代化进程和生态文明建设深化，温室气体排放量、化石能源和其他大宗资源的消费量达到峰值并进入稳定和下降状态；三是随着绿色低碳循环发展在各领域逐步落实，各种主要污染物排放量降至或小于“环境容量”，被破坏的生态系统逐步恢复。根据相关研究预测，我国资源和污染密集型产业将在未来5到15年内相继达到峰值和平台期，这意味着常规污染物排放和主要资源原材料消耗在2025年前后相继达到峰值，但近期内资源环境压力依然较大；2020到2030年，随着我国的人口总量达到峰值，传统意义上的工业化和城镇化基本完成，化石能源消耗和碳排放总量也将越过峰值进入平台期并开始下降，生态环境质量有望全面向好。

但是，要在今后10到15年内实现上述转变，显然不是自发的工业化城镇化进程所能实现，必须要有一系列重大体制机制变革和政策调整，使资源环境管理体制与发展阶段相适应，才能实现生态文明建设和可持续发展目标。正如习近平总书记所指出的，“解决这些问题，关键在于深化改革”。只有通过全面深化改革，解决经济管理与生态环保两方面的体制机制问题，才能够有效推动各个领域的发展转型，为我国实现中华民族伟大复兴创造良好的生态环境。这其中，从转变政府职能、完善现代市场体系、推进法治建设角度，破除生态文明建设在经济、政治、社会、文化等方面的体制机制障碍，是“五位一体”的具体体现，能够为生态文明建设和环境保护提供制度保障，但并不能取代生态文明体制改革本身的意义和作用。即必须将生态文明建设融入经济、政治、社会、文化建设之中，真正做到五位一体，同时，生态文明建设自身要与时俱进，不断完善。在这个意义上，应该超越传统环境管理体制，构建符合我国国情和转型时代特征的生态文明治理体系。因此，需要对这方面改革进行深入调研、整体谋划和充分讨论，积极鼓励各地各部门进行试点示范，在理论和实践互动的基础上系统推进。

 

二 生态文明治理体系的理解及其内涵特征

生态文明治理体系首先是建立在世界各国环境保护实际做法和经验基础上。20世纪60年代以后，在历经政府、企业和各种社会主体间长期的对立与合作互动后，西方发达国家普遍建立了比较完整的环境保护法律和制度体系，构建起由中央政府、地方政府和各种流域、区域机构所组成的政府行政管理体制，并逐步形成由政府、企业和社会团体共同参与环境保护的治理体系。其中值得关注的是，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益组织体系已获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织成为环境保护的重要支柱。多元化的环境保护手段也获得比较广泛的应用，环境产权交易、特许经营、信息公开、公众听证、公益诉讼等各种市场和社会化手段成为行政管制措施的重要补充。

基于各国经验，我们目前尚难准确判断环境保护治理体系的具体模式和治理效果之间到底存在多大的相关性，但我们还是可以识别出实现环境“良治”的一些基本取向，即政府、市场和社会多元主体共同参与，行政、经济和社会管理等多元手段共同应用，强制措施、自愿行动与合作协商相结合等。这些已逐步成为完善环境治理体系的共识，并在实践中取得了显著进展。

综合来看，我们同样可以把生态文明治理体系理解为政府、市场和社会在法律规范和公序良俗基础上，依照生态系统的基本规律，运用行政、经济、社会、技术等多元手段，协同保护生态环境的制度体系及其互动合作过程。既强调体制、制度和机制建设，也强调治理能力、过程和效果；既重视普适的生态环境价值观，也重视特定的历史文化条件。与传统的以政府行政管制为主的环境管理体系相比，一个运转良好的现代生态文明治理体系应当具有以下基本内涵和特征。

治理主体上，形成政府、企业、社会共担责任、共同参与的格局。所谓治理主体，是生态文明建设的实施者和利益相关者，包括负责和参与制度构建、政策执行及监督的所有组织和公民。基于治理理念的要求，生态文明建设及环境保护要从政府主导的局面，转向“政府调控、市场推动、企业实施、公众广泛参与”的模式，治理主体通过合作互动、相互监督、相互制约，共同保护生态环境。在治理主体共同参与的情况下，需要在以下三点做出制度安排：第一，明确各治理主体在生态文明建设中的职责，处理好政府和市场、政府和社会的关系，并考虑各自的能力，循序渐进地推进改革进程；第二，实现治理主体之间的制衡，遵循法治的原则，实现相互监督、相互制约；第三，治理主体是各利益相关方，各方之间不仅要有制衡，更要有合作、协调和形成共识共赢的意愿和行动。

治理手段上，以法治为基础，采用多元手段，形成一整套相互协调、相互配合的政策工具。构建生态文明治理体系需要采用多元手段，综合运用法律、经济、技术和行政等手段，推动强制性、市场化、自愿性手段相结合，有效发挥各种手段的协同效应，以最小的治理成本获取最大的治理收益。采用多元化治理措施，还要避免利益相关方相互冲突，促进相互协调、相互配合，追求合作多赢。因此，在健全治理手段的过程中，要考虑不同群体的利益，建立健全交流互动机制，促进治理主体也就是利益相关方之间的平等民主协商。

治理机制上，基于法治的协商民主，实现多方互动，从对立走向合作，从管制走向协调。治理机制，可以理解为治理主体间互动、制衡、合作和达成共识的方式。这既包括传统“统治”或者“管理”要求的自上而下的管控和服从，也包括治理所要求的自下而上和横向互动，实现平等协商。在生态文明治理体系中，需要构建各利益相关方公平且相互依赖的主体间关系，因此他们之间的互动也应更加强调采用依法协商的方式，避免仅仅依靠自上而下或简单强制的方式寻求共识。这一过程中，将促进各方从相互对立走向相互合作，从自上而下的管制走向相互之间的协调。要保障各治理主体拥有充足、公平的参与机会和权利，形成共识，依法保护生态环境和促进形成绿色发展方式。

治理功能上，实现生态系统及其服务功能的整体保护，保证环境公共产品和服务的有效提供，并促进实现绿色转型和发展。理论上，生态系统的整体性、相互关联性和服务功能多样性，决定了只有从整体出发优化配置各相关要素，才能产生最优服务功能。实践上，只有在生态文明治理体系中充分考虑生态系统的完整性和关联性，以及绿色转型发展的渐进性、协同性和创新性，通过政府、市场、社会等各种政策措施的综合应用，才能保障生态系统的供给、调节、文化及支持服务功能作用的全面发挥，最大程度地提供规模化、优质化、多样化的环境公共产品和服务，满足社会日益提高的环境质量、安全健康和可持续发展的需求。

对照上述内涵特征，可以发现我国现行资源环境管理体系距离现代生态文明治理体系的要求还有较大差距，主要表现为：行政力量强大，但各部门职能有交叉重叠、中央地方事权和支出责任不匹配，运行效率有待提高；社会组织与公众参与环保意愿不断增强，但参与能力、支付意愿、制度保障不足；企业的环保责任和义务逐步明晰，但环境守法意识不高、逃避环境监管的现象仍较普遍。由于治理主体力量不均衡，我国生态环保治理手段相对单一，治理机制仍以自上而下的管控为主，缺少从生态系统完整性保护的角度进行管理的体制安排。

 

三 当前生态文明治理体系改革进展及存在的问题

针对我国资源环境管理体系存在的问题和不足，党的十八届三中全会将生态文明制度建设及体制改革纳入到国家治理体系和治理能力现代化进程中，在全面深化改革框架下形成了全面铺开、试点突破、面上拓展、统筹推进的良好局面，特别是随着2015年《生态文明体制改革总体方案》的发布，改革措施密集出台，亮点频出，成效显著。迄今为止，中央深改组审议通过了40多个生态文明建设领域的改革文件，为推进我国生态文明治理体系建设提供了重要的制度依据。

从进展和成绩看，生态文明治理体系方面的亮点具体包括：一是填补了一些基础性制度空白，并推动制度和职能整合，包括建立自然资源资产产权制度，实施不动产统一登记，以试点示范方式推动主体功能区空间规划、市县多规合一、国家公园体制改革等。二是逐步调整中央和地方事权，环境质量监测事权上收取得较大进展，提高了环境质量监测数据的可靠性；强化中央对地方环境保护的督察，2017年中央环保督察将实现“全覆盖”省区市，目前问责人数已超过万人，有效遏制了生态环境破坏的行为和态势。三是市场机制作用得到进一步发挥，培育了一批环境治理市场主体。环境监测事权上收后，一些任务委托给企业来完成，推动了环保产业的发展；环境污染第三方治理在全国范围实施；绿色债券开始发行。

这一系列改革举措极大推动了生态文明建设的步伐和生态文明治理体系的建立和完善。但在此同时，我们更应看到当前生态文明治理体系改革还存在不少问题与挑战，制约着生态文明治理体系和治理能力现代化进程。特别是由于顶层设计与部门和地方理解落实上的偏差、法律和现行管理体制制约、制度改革优先次序选择、操作运行成本高、激励政策不足等方面仍面临巨大挑战。综合来看，主要表现在以下三方面的问题：

第一，生态文明治理体系改革的顶层设计还有提升空间，部分改革内容存在一定交叉重复。环保机构监测监察执法垂直管理制度改革与新环保法强调的“地方政府对本辖区的环境质量负责”存在一定冲突；按流域设置环境监管和行政执法机构与河长制，以及现行的流域机构的关系尚未理顺。同时对社会参与的重视程度及基础性、程序性制度安排都还不够。

第二，部门职能交叉依旧严重，改革任务的部门间协调难度较大。例如《生态环境监测网络建设方案》确定的部门间环境监测数据互联共享等工作，因部门协调等因素进展较慢。由于缺乏跨部门协作的长效机制等原因，由“某部门牵头、会同其他部门实施”的机制，往往因“其他部门”责任不到位而实施不力。总体来看，因体制分割导致的制度碎片化问题依旧突出，行政效率仍有待改善。

第三，部分治理主体的能力不足，延缓了治理体系改革进程。中央改革意图的准确贯彻实施有待加强，一些地方对中央政策的理解出现偏颇，特别是近年改革文件密集出台，文件数量多、专业性强，一些地方有选择性地推动改革，或者简单地采取“一刀切”方式加以贯彻；一些地方短期内找不到兼顾发展和保护的新发展方式，普遍反映“不知道怎样做才能改善环境质量”。环保企业能力不足，在处理政府和市场关系方面存在“放得下、接不住”问题，如社会检测机构在水质监测方面的能力较弱。公众对生态环保的关注大多停留在与自身利益直接相关的领域，公众环境诉求高而自觉保护环境的实践相对滞后，做不到知行合一。

 

四 进一步攻坚克难，深化改革，推进生态文明治理体系改革与治理能力建设

生态文明治理体系改革既要尊重自然生态系统规律，也要尊重历史经验及发展改革的规律，抓准主要矛盾和关键问题，打通“中梗阻”，还要统筹考虑各地方各部门的资源和技术经济以及能力条件，防止“一刀切”。

1、推动综合、高效、协调的大部制改革，理顺部门关系

根据所有权和监管权相分离、开发与保护相分离的原则，进一步减少职能交叉，通过推动综合、高效、协调的中央大部制改革，形成以绿色低碳循环发展综合管理、自然资源资产管理与监管、生态环境保护及监管为主的体制格局，为推动职能整合、改革分头设立的保护地、部门规划、监测标准等奠定体制基础，提高体制运行效率，改变制度体系碎片化的局面。

建议在中央层面：组建自然资源资产管理部门，负责具有战略意义的经营性自然资源所有权管理；组建资源环境的统一监管部门，负责公益性自然资源、污染控制和生态保护的统一监管工作；为实现能源革命和绿色循环低碳发展，建议在国家宏观调控部门下设立综合管理机构，强化绿色转型发展的政策统筹与协调管理；建议组建国家生态环境质量监测评估机构，该机构实行全面垂直管理，直接向国务院负责。加快国家公园管理体制改革，建立统一的管理机构，对以国家公园为代表的各类保护地进行统一管理，特别对其中的国家公园行使以中央事权为主的更严格保护。

抓紧建立发改、财政、住建、工信等各部门的环境保护责任清单，解决政府各部门生态环境保护责任不清、效率不高的问题。中央层面研究建立推进生态文明建设的协调机构，增强各部门间的协作水平，进一步加强各项改革任务之间的衔接。

2、组建跨行政区域、流域管理机构，进一步理顺中央地方关系

建议在中央层面设立跨行政区域的决策协调机构，成员由相关部委、不同区域主管省级领导等利益相关方组成，负责区域性资源环境保护事务的决策、协调和监督职能，制定区域环境质量改善综合规划。建议整合区域环境管理派出机构，以六大环保督查中心为基础成立跨行政区的区域生态环境监管机构，将执法力量划归该机构进行管理；整合现有流域管理机构，探索实行流域综合管理，将流域作为整体大系统，统筹水质水量规划、保护，协调调度上下游、全流域生产生活生态用水，实现最有效保护和利用。探索和研究评估区域性、流域性环境综合管理立法的可行性，希望有关方面能研究和评估立法的可行性，并起草相关文本征求意见。

生态文明治理体制改革是系统工程，建议要结合地方政府能力推动改革进程。中央层面政策出台应注重政策解读，并加强试点示范推动改革深化，注重总结推广地方改革试点的经验。应建立严格的问责和激励机制，违法的严厉追究责任，有成绩的大力奖励鞭策。建议采取指导、培训和完善立法咨询过程等多方面措施，加快有立法权的地方立法能力的培养和提高，各地应能根据本地区实际依法及时优化措施、调整标准，使地方生态环境保护工作有法可依，措施宽严适度。

继续加强对地方党委和政府及有关部门开展环保督察巡视，推动地方和部门落实保护生态环境、改善环境质量的主体责任，积极探索绿色转型发展的解决办法和出路。

3、更多采用市场激励手段，合理区分政府和市场的界限边界

根据提升生态环境质量的核心要求，进一步推动制度整合，研究整合排放许可证、环境影响评价、总量控制、污染排放标准、排污收费、环境税等制度；研究整合建设项目的环境影响评价、防洪评价、水土保持评价、节能节水评价等跨部门的一些制度，科学制定节能环保的综合评价方法和考核机制，改变企业反复接受各行政部门审查审批的局面，提高政府监管效率。进一步健全环境保护的市场体系，激发企业活力。

4、建立健全社会参与的渠道机制，促进社会参与

全面推进信息公开，倡导全民参与和多元共治，提高公民环境意识，让每个人都成为依法保护环境的参与者、建设者、监督者。一是完善社会组织与公众参与生态环境决策的机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期中的各个环节，进行充分协商，尤其是发挥居委会、街道办事处等基层政府与公众沟通的作用。二是着力营造环境保护靠大家、保护环境人人有责的文化氛围和绿色时尚，对公众实施精准化宣传教育，创造公众依法参与环境保护的适宜条件。三是充分发挥大众传媒的作用，有效开展舆论监督，正确引导公众对生态环境问题的科学认识，形成有效解决“邻避效应”的舆论环境，缓解社会冲突和矛盾；同时结合宣传绿色发展的激励制度，倡导、培养和形成绿色生活方式。